最高法出台消费民事公益诉讼司法解释

答：眾所周知，必威体育网址消費、投資與出口是拉動經濟增長的三駕馬車。當前，我國已進入消費需求持續增長、消費結構加快升級、消費拉動經濟作用明顯增強的重要階段。2015年我國經濟結構調整取得積極進展，服務業在國內生產總值中的比重上升到50.5%，首次占據半壁江山。消費對經濟增長的貢獻率達到66.4%。十三五規劃綱要明確提出，適應消費加快升級，以消費環境改善釋放消費潛力，以供給改善和創新更好滿足創造消費需求，不斷增強消費拉動經濟的基礎作用。《消費者權益保護法》旨在保護消費者合法權益，維護公平競爭的社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟健康發展。保護消費者權益是其核心和基礎。最高人民法院立足我國經濟社會發展現狀以及消費群體糾紛特點，注重經營者與消費者信息不對稱、地位不平等、維權成本高的實質救濟，為發揮消費民事公益訴訟制度功能，保障消費維權、改善市場環境、提升消費信心、拉動經濟增長，在充分調研論證基礎上，制定了本《解釋》。

從法律層面看，2012年修訂后《民事訴訟法》第五十五條規定，創設了具有中國特色的公益訴訟制度；2013年修訂后的《消費者權益保護法》也在第四十七條增加了消費民事公益訴訟制度的規定。但上述法律均僅用一個條文作出規定，未明確消費民事公益訴訟制度內涵及適用規則。實踐中，對如何適用上述法律規定存在分歧意見。2015年6月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。最高人民法院、最高人民檢察院相繼制定并出臺了實施辦法。從實踐層面看，人民法院至今共受理消費民事公益訴訟案件3件，包括上海市消費者權益保護委員會分別以天津三星通信技術有限公司、廣東歐珀移動通信有限公司生產銷售的手機預裝應用軟件情況不告知、無法卸載等損害消費者權益為由提起的訴訟，浙江省消費者權益保護委員會以上海鐵路局強制實名制購票乘車后遺失車票的消費者另行購票損害消費者權益為由提起的訴訟。在法院協調下，上述案件當事人就爭議問題充分溝通，最終達成和解，并以撤訴方式結案。案件處理實現了保護消費者權益和推動企業發展雙贏的良好效果。2015年10月，全國人民代表大會常務委員會就消費者權益保護法專項執法檢查后，建議最高人民法院盡快出臺關于消費公益訴訟司法解釋。

答：本《解釋》事關社會公共利益，關涉消費者權益保護與企業的生存發展，《解釋》制定中廣泛征求意見，注重傾聽各界呼聲。《解釋》立項調研形成初稿后，多次召開專家學者與消費者協會座談會、部分法院征求意見座談會，書面征求全國人大財經委、全國人大常委會法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院、國家食品藥品監督管理總局、國家工商總局、國家旅游局等單位意見。歷時一年，完成上述工作后報送最高人民法院審判委員會討論通過。

為建立公開、透明、高效的審判工作機制，深化審判委員會體制機制改革，推進司法公開，回應社會關切，主動接受社會監督，增強司法解釋工作透明度，2016年2月1日，最高人民法院審判委員會第1677次會議專題討論《解釋（稿）》。本次會議首次采用開放討論形式，邀請全國人大代表、全國政協委員和專家學者等列席會議。列席會議人員獻言獻策，充分發表意見、建議，與審委會委員就《解釋》進行了充分深入的交流討論，提出了諸多有價值的建設性意見，被吸收采納并寫入《解釋》。審判委員會采用開放形式討論《解釋》，使得社會各界代表有機會從多維角度就《解釋》稿提出意見、建議，拓寬了民意表達渠道，體現了司法民主，一定程度上也彌補了因消費公益訴訟實務案例過少而給起草工作帶來的困難，為彰顯保護消費者權益與企業規范有序發展并存的價值理念奠定了基礎。

答：解釋起草過程中，堅持以下指導原則：一是嚴守立法本意。在現有法律制度框架內，遵循立法本意，確保解釋內容符合立法宗旨和目的。二是堅持以問題為導向。發揮公益訴訟制度優勢，著力解決消費領域突出問題，像商品、服務質量問題，食品、藥品侵權行為，經營者利用優勢地位制定不公平、不合理霸王條款等，予以規制。三是注重可行性及可操作性。緊密結合審判實踐中的熱點和難點問題，不貪大求全，解決實際問題，為審判實踐提供統一的裁判依據。四是堅持正當程序的基本要求，保障消費民事公益訴訟雙方當事人平等行使訴權。

答：2013年修訂的《消費者權益保護法》第三十六條規定：消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織。第四十七條規定：對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。實踐中，省級消費者協會組織名稱不一致，有的稱為消費者委員會，有的稱為保護消費者權益委員會。名稱不一致不影響該協會屬于上述法律規定的保護消費者合法權益的社會組織性質，亦不影響該協會履行法定公益職能。《解釋》采用中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會的表述，與《消費者權益保護法》表述一致，在理解上與《消費者權益保護法》的解釋原則亦一致，即在判斷主體資格上，主要看該協會是否屬于《消費者權益保護法》第三十六條規定的社會組織，不能因協會名稱與《解釋》不一致而否定適格訴訟主體的訴訟地位。

另外，《解釋》遵循立法宗旨，保持原告主體資格的適度開放性，比如，根據全國人民代表大會常務委員會授權，檢察機關可就食品、藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益行為向人民法院提起消費民事公益訴訟。國務院《關于積極發揮新消費引領作用加快培養形成新供給新動力的指導意見》規定，健全公益訴訟制度，適當擴大公益訴訟主體范圍。就此，《解釋》第一條第二款對原告主體資格作出適度開放式規定，即除中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會外，法律規定或者全國人大及其常委會授權的機關和社會組織也具有起訴主體資格。

答：《解釋》規定的消費者合法權益損害，不僅指消費者的實際損害，還包括損害危險。《侵權責任法》《消費者權益保護法》規定，經營者負有保障消費者人身財產安全義務，經營者發現其提供的商品或者服務存在缺陷有危及人身、財產安全危險的，應當立即向有關行政部門報告和告知消費者，并采取停止銷售、警示、召回、無害化處理、銷毀、停止生產或者服務等措施，即經營者負有對其提供商品或者服務的跟蹤服務義務。基于上述法律規定的預防原則，《解釋》將以具有危及消費者人身、財產安全危險侵害社會公共利益行為納入可訴范圍，并不以造成實際損害為前提。

答：《民事訴訟法》規定，對侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可提起公益訴訟；《消費者權益保護法》規定，對侵害眾多消費者合法權益的行為可提起消費公益訴訟。從文字上看，上述法律對提起消費民事公益訴訟的條件表述不同。因此，實踐中，對于消費民事公益訴訟的提起是否需要以經營者損害社會公共利益為前提,存在不同看法。為嚴循立法本意，本《解釋》起草過程中，就上述問題專門征求立法機關意見，形成的共識是，公益訴訟系為保護社會公共利益提起的訴訟，以維護健康有序的社會秩序為目的，最終促進全社會的和諧發展。依照公益訴訟制度安排的價值考量，社會公共利益受損當然為提起公益訴訟的必要條件。消費領域的社會公共利益一般為人數眾多且不特定的消費者共同利益，且該利益具有社會公共利益屬性。如果經營者雖然損害了眾多消費者的合法權益，但損害體現為消費者個體損害上，并不必然侵害社會公共利益。如在一起客車事故中，乘客傷亡者眾多,但傷亡的乘客是確定的，損害表現在每個乘客的人身、財產損失上。乘客的損害均為私人個體利益損害，可通過提起私益訴訟得到救濟。但如果經營者不僅侵害眾多消費者合法權益，還同時侵害不特定消費者合法權益，則此時損害不僅表現為個體私利的損害，還往往體現對社會公共利益的侵害。如手機經營者在手機上預裝不可卸載應用軟件，造成手機網絡流量消耗。經營者不僅造成已購買手機的消費者損失，還會對將來購買手機的不特定消費者造成損失。此種情形下，眾多不特定消費者權益的受損，會產生對市場誠信經營秩序的破壞，導致社會公共利益受到損害。需要注意的是，經營者雖然侵害眾多不特定消費者合法權益，但該權益不具有社會公共利益屬性，此時，該權益仍屬于消費者私人利益，不能通過提起消費民事公益訴訟予以救濟。對于不特定消費者的救濟，可根據《民事訴訟法》第五十三條規定，通過代表人訴訟方式予以救濟。對于起訴時尚未確定的消費者，人民法院可以依照《民事訴訟法》第五十四條規定，采用公告方式通知權利人在一定期間內向人民法院登記參加訴訟。

答：對于社會公共利益的判斷，法官具有一定的自由裁量權。為合理設計消費公益訴訟規則，規范自由裁量權，《解釋》第二條歸納了消費領域中社會公共利益的類型。結合《解釋》第一條和第二條規定，更易于判斷何為社會公共利益。第一條界定消費領域侵害社會公共利益范圍，既包括經營者侵害眾多不特定消費者合法權益，也包括具有危及消費者人身、財產安全危險的情形，該條為認定社會公共利益的原則。第二條結合《產品質量法》等法律規定，以《消費者權益保護法》第三章經營者義務為主要制定依據，對目前實踐中多發的侵害消費者權益情形予以歸納，系認定損害社會公共利益的具體化。第一項針對提供商品或者服務存在缺陷且造成眾多不特定消費者實際損害；第二項基于預防原則規制損害危險，經營者提供商品或者服務負有保障人身和財產安全義務，應當向消費者作出真實說明和明確警示，比如兒童玩具只適合三歲以上兒童等文字說明和警示。對于可能危及人身、財產安全的商品和服務，經營者還應當說明和標明正確使用商品或者接受服務的方法，以及防止危害發生的方法；另外，對目前多發的虛假廣告予以規制，對于宣傳內容與商品或者服務內容的客觀事實不符，或者可能使消費者對宣傳或者服務的真實信息產生不正確認識、誤導消費者的情形，不以實際損害發生為起訴前提。第三項規定經營場所經營者的安全保障義務，經營場所的經營者負有在合理限度范圍內保護他人人身和財產安全的義務，本項規定的經營場所涉及眾多行業和經營主體，不同義務人對保護對象所負有的安全保障義務不同，在法律無法列明前提下，可參考行業的通常情況、案件具體情況、活動規模、采取的防范措施等各種因素綜合判斷。第四項為消費合同中有關格式條款，俗稱霸王條款的規制。第五項為兜底條款，以損害社會公共利益為其判斷標準。

答：快速及時地制止經營者的不正當經營行為，是消費民事公益訴訟的目的之一。《解釋》立足于現行法律規定，為依法穩妥推進消費民事公益訴訟制度發展，規定違法經營者承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任。停止侵害、排除妨礙、消除危險是為制止經營者不當經營行為而主張的請求權類型，時間點上面向起訴時和將來，具有禁止性和預防性，學理上也稱為禁止之訴或者不作為之訴。賠禮道歉是人格性補償責任，時間點上面向過去，具有恢復性。至于其他責任承擔方式，本條在明確列舉請求權類型后面以一個等字作為保留，為將來法律修訂及司法實踐進一步發展后，消費民事公益訴訟的請求權類型擴張預留空間。

答：與私益民事訴訟相比，公益訴訟以維護公共利益為目的，私益訴訟旨在維護公民個體的民事權益；公益訴訟原告與訟爭標的并無直接利害關系，私益訴訟原告與案件有法律上的直接利害關系；公益訴訟所涉及的損害具有廣泛性、嚴重性和長期性，私益訴訟主要調整民事主體間利益沖突，損害范圍一般較易確定。公益訴訟應為保護消費者合法權益的補充手段，屬非常態的救濟方式。對于消費民事公益訴訟與私益訴訟的協調問題，本《解釋》確立了私益訴訟與公益訴訟區分原則，即區分公益訴訟與普通消費民事訴訟，通過不同的救濟途徑分別救濟。《解釋》第九條規定：人民法院受理消費民事公益訴訟案件后，因同一侵權行為受到損害的消費者申請參加訴訟的，人民法院應當告知其根據民事訴訟法第一百一十九條規定主張權利。

對于同一侵權行為，法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟，受害人提起私益訴訟，兩個程序之間如何協調，主要有兩種觀點。一種觀點認為，私益訴訟應當優先，理由是：第一，公益訴訟是在私益訴訟無法實現對權利救濟時才適用的一種民事訴訟程序，如果能夠通過私益訴訟進行救濟，則應當適用私益保護程序；第二，私人利益受到損害時，應當優先保護私人權益，這是私益保護優先于公益原則要求；第三，公益訴訟往往費時耗力，如果公益訴訟優先，對私益保護往往不夠及時充分。另一種觀點認為，公益訴訟應當優先。理由是：第一，公益訴訟的主體為有權機關和社會組織，訴訟主體由專業人士組成，具備專業能力，能更好完成訴訟；第二，公益訴訟保護的是社會公共利益，而私益訴訟保護的公民個體利益，實現社會公共利益保護的同時，也救濟公民個體權益；第三，涉及社會公共利益的案件，受害人人數眾多，周期長，維權成本高，公益訴訟勝訴后，對受害人救濟程序相對簡單便捷。本《解釋》從尊重當事人意思自治及處分原則出發，采取折中做法，第十條規定消費民事公益訴訟案件受理后，因同一侵權行為受到損害的消費者請求對其根據民事訴訟法第一百一十九條規定提起的訴訟予以中止，人民法院可以準許。即在消費普通訴訟中原告自愿前提下，人民法院可以裁定中止案件審理。

在對兩種訴訟方式予以區分前提下，《解釋》規定私益訴訟可搭公益訴訟的便車。消費民事公益訴訟案件中往往存在公益和私益的交叉。針對經營者的同一不當經營行為提起的消費民事公益訴訟和私益訴訟，在案件事實認定、爭議焦點分析判斷以及法律適用方面有共通性。為了統一裁判尺度，避免司法資源的浪費和提高訴訟效率，《解釋》允許消費民事公益訴訟生效裁判的既判力向關聯私益訴訟擴張。根據《解釋》第十六條規定，消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實，對于關聯私益訴訟的原告和被告均具有免予舉證的預決效力。消費民事公益訴訟生效裁判不僅在事實認定上對私益訴訟有預決力，而且其就訴訟標的以及主要爭議焦點的判決理由對私益訴訟也產生拘束力，這些爭議焦點主要指對經營者是否存在不法行為的認定。就既判力的主體范圍而言，為彌補私益訴訟中消費者在舉證能力上的不足，同時考慮到私益訴訟中的原告并非公益訴訟中的當事人，并未參與公益訴訟，公益訴訟案件對于事實的認定和裁判，是經營者參與并經充分辯論的，所以受侵害消費者援引生效裁判支持其損害賠償請求并不損害被告權益。相反，由于消費者并未參加前訴案件審理，未對被告主張及證據行使訴權，對受害人已經構成顯著的不利益，故消費民事公益訴訟生效裁判中判決理由部分的既判力擴張是單向的，僅向消費者作為私益訴訟原告方面做有利擴張，而不及于作為經營者的被告。即，在案件主要的爭議焦點問題上，消費民事公益訴訟生效裁判作出對消費者有利的認定，私益訴訟原告可以直接主張適用；而被告則不能主張直接適用，仍需就其主張承擔舉證證明責任。

答：我國現行法律制度為保護消費者權益提供了多元化救濟手段，包括消費者協會調處等社會救濟、行政救濟、司法救濟。實踐中損害消費者公共利益的侵權行為，多為規模大，涉及面廣、涉及消費者人數眾多，當前普遍做法是行政手段維權，包括行政罰款、吊銷營業執照等，行政救濟的優勢在于簡便、快捷、成本低、維權力度大。《解釋》亦注重與行政銜接。其中，第六條規定人民法院受理消費民事公益訴訟案件后，應當在立案之日起十日內書面告知相關行政主管部門。第十四條規定消費民事公益訴訟案件裁判生效后，人民法院應當在十日內書面告知相關行政主管部門，并可發出司法建議。通過上述規定，加強行政權與司法權的銜接，形成合力，共同維護消費市場公平競爭秩序。

鑒于公益訴訟尚處于初步建立階段，其明確適用的范圍不宜過寬。目前來看，環境保護、損害眾多消費者權益的案件多發，損害社會公共利益的情況較為嚴重，對公益訴訟的要求較為迫切，理論界和實務界的認識也較為一致，可以作為建立公益訴訟的突破口。但為了應對經濟社會的不斷發展，為將來的擴大適用留下空間，也不宜限制得過死。基于以上考慮，本條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可以提起公益訴訟。這樣規定，既可突出對環境、消費者權益的保護，也有利于審時度勢，根據實踐情況的發展，逐步擴大公益訴訟的適用范圍。

從我國的現行管理體制和減少濫訴風險的角度看，為了使公益訴訟制度既能在我國適度開展，同時又能有序進行，目前提起公益訴訟的主體不宜過寬。行政主管部門等有關機關作為公共利益的主要維護者和公共事務的管理者，作為訴訟主體較為合適，既可以促使其依法積極行政，也可以利用訴訟救濟的方式彌補其行政手段的不足。提起公益訴訟的機關原則上應當與案件涉及的公共利益相關聯，如對污染海洋行為提起公益訴訟的機關應當是環境保護部門、海洋主管部門等相關機關，工商管理部門等不涉及海洋環境管理的機關不能提起涉及環境污染的公益訴訟。考慮到我國的機關較多，為了避免引起混亂，本條規定法律規定的機關可以提起訴訟，也就是說，可以提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據。對可以提起公益訴訟的組織也應作一定的條件限制，例如由特別法對設立時間、設立宗旨、組織結構、經費情況等作一定限制，并要求經過特定機關的專門許可，這也是日本、德國等國家的通常做法。這種限制既可利用現有社會資源有效保護公共利益，同時也可通過這些組織的篩選和前置性工作有效控制濫訴和惡意訴訟。提起公益訴訟的組織原則上也應當與所起訴的事項有一定關聯，如對污染環境的行為，原則上應當由環保組織提起；對侵害眾多消費者利益的，原則上消費者協會提起。哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制定相關法律時進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。

對于什么是公益訴訟，目前學術界和實務界有不同意見和理解。一種觀點認為，為維護公共利益提起的民事訴訟，都是公益訴訟，即包括沒有直接利害關系的組織提起的保護公共利益的訴訟，也包括有直接利害關系的自然人或者法人提起的保護公共利益的訴訟。另一種觀點認為，與原告有直接利益關系的訴訟是普通民事訴訟，只有與自己沒有直接利害關系的民事主體，為維護公益利益提起的民事訴訟才是公益訴訟。前一種觀點是廣義的公益訴訟，后一種觀點是狹義的公益訴訟，但兩種觀點都揭示了公益訴訟的核心內涵，即民事主體為了維護公共利益可以提起民事訴訟。對于何謂公益訴訟中的公共利益，也有不同意見。有的認為，這里的公共利益主要指社會或者某一領域的共同利益，這些利益沒有明確的權利主體或者權利主體過于抽象，一旦受到侵害，很難通過普通民事訴訟得到救濟，只有通過公益訴訟，允許非直接利害關系人起訴才可以達到保護社會公共利益的目的。根據憲法、物權法等法律的規定，國家所有權等國家利益由國務院代表國家行使權利，權利主體明確，可以提起普通民事訴訟，因此公益訴訟中的公共利益不包括國家利益。有的認為，我國是社會主義公有制國家，國家利益與社會公共利益相互交織，很難截然分開，公益訴訟中的公共利益應既包括社會公共利益，也包括國家利益。公益訴訟與公訴有顯著不同。公益訴訟既可以由特定的國家機關提起，也可以由相關組織提起。其本質是一種民事救濟方式。公訴，是指人民檢察院針對犯罪嫌疑人的犯罪行為向人民法院提出控告，要求法院通過審判確定犯罪事實、懲罰犯罪人的訴訟活動，目的是懲罰犯罪嫌疑人，恢復被破壞的社會秩序，其不是民事救濟方式。與普通民事訴訟相比，公益訴訟具有以下主要特征：一是訴訟目的不完全相同。公益訴訟的主要目的是維護公共利益；而普通民事訴訟是為了解決民事主體之間糾紛，直接目的是維護個體利益。二是保護利益的特點不同。公益訴訟保護公共利益，公共利益既是私益的集合體，與私益相關聯，但又不等同于私益，有時具有抽象性、宏觀性等特點。普通民事訴訟所保護的主要是個體利益，具有具體性、微觀性等特點，范圍較為清楚明確。三是對訴訟當事人的要求不同。公益訴訟的原告不要求一定與糾紛有法律上的直接利害關系，如污染環境的行為即使沒有直接損害某一環保組織的利益，但直接破壞了環境的，該環保組織也可以提起公益訴訟。在普通民事訴訟中，原告必須與案件有法律上的直接利害關系，否則法院不予立案或者駁回起訴。四是公益訴訟糾紛所涉及的損害往往具有廣泛性、嚴重性和長期性。公益訴訟糾紛主要涉及污染環境、侵害眾多消費者權益等侵權行為，這些侵權行為造成的損害一般具有廣泛性、嚴重性和長期性，有些損害可能是隱形的，并沒有現實表現，要經過幾年甚至幾十年才慢慢顯現出來，并且有些損害一旦發生，將難以彌補，人類將付出很高的代價。例如，漏油造成海洋生態破壞有可能導致某些海洋物種的滅絕，這些物種一旦滅絕，人類無論付出多大努力都不可能使之再生。而普通民事訴訟主要涉及普通個體之間的利益損害，損害的范圍一般較易界定。