必威体育网址行政法观察暂行30年的国务院55号令

必威体育网址近期筆者對照修改后的《土地管理法》的規定，開始梳理、研判相關的行政法規、規章可能會作哪些相應的修改和完善，不禁注意到了一部相關行政法規頒布實施至今近30年，卻從未作過任何的修改，這堪稱我國行政法規立法史的一個“奇跡”！這部行政法規就是1990年國務院以第55號令頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱“55號令”）。本文結合對《土地管理法》《城市房地產管理法》及當前已經過較成熟實踐的土地集約節約利用改革成果的理解，談幾點修改55號令的建議。

55號令第十二條規定：“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定，居住用地七十年；工業用地五十年；教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；商業、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年”。該規定是現行法律法規中關于土地使用權出讓最高年限的唯一規定。其中涉及的出讓用地類型的規定，已經不能涵蓋當前允許出讓（包括屬于劃撥用地目錄中的可有償使用的）的各類建設用地使用權；特別是“綜合或者其他用地”的類別采用，雖然在當時滿足了一些建設項目用地出讓供地的需求，但也給項目竣工驗收、相關不動產轉讓及分割辦理不動產登記帶來了諸多歧義和紛爭。

55號令第十七條規定：“土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰”。根據該規定，對違反土地出讓合同規定的行為是可以處罰的。筆者理解，這實質上是以行政立法形式界定了土地使用權出讓合同應當屬于行政協議的性質。但其后實施中更多的土地利用管理的政策和制度，則出于彰顯“公開、公平、公正”原則，將土地出讓行為按照市場經濟的體制來進行了規范。特別是，原國土資源部與原國家工商管理總局所發布的《國有建設用地使用權出讓合同》示范文本（國土資發〔2008〕86號）中的第一章“總則”的第一條中就適用了民事法律關系才必須遵循的“平等、自愿、有償、誠實信用”來作為訂立土地出讓合同的原則；第八章“適用法律及爭議解決”的第四十條更是規定了只有是民事關系才能選擇的“提交仲裁委員會仲裁”糾紛解決途徑。由此，就導致了大量的土地出讓合同糾紛被納入了民事商事糾紛范圍進行審理及裁判，甚至最高法的民庭還主導出臺了相關司法解釋。筆者認為，將土地出讓合同界定為民商事合同，這大大削弱了自然資源部門依據相關法律法規規定監督管理國有建設用地開發利用情況的力度和手段，甚至加重了自然資源部門土地出讓工作的行政成本及行政風險；另一方面也使得土地使用權人在自然資源部門主動提起土地出讓合同糾紛訴訟的情況下，必須窮盡手段進行充分舉證，只是相對弱勢的土地使用權人并不能更加有效地保障自身的土地合法權益。

歷史上55號令第四十五條規定，劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物，必須達到簽訂土地出讓合同、補交土地出讓金或者以轉讓、出租、抵押的收益抵交土地出讓金等條件后，經市、縣政府土地管理部門和房產管理部門批準，方可以轉讓、出租、抵押。該規定已經明顯與上位法《城市房地產管理法》第四十條關于應先經有批準權的政府審批同意后，方可由受讓方辦理擬轉讓房地產的劃撥土地使用權性質的土地出讓手續并繳納土地出讓金的規定，是不一致的。

建議：按照《城市房地產管理法》第四十條的規定對55號令第四十五條進行全面修改。此外，建議，應乘著國務院推行“簡政放權、放管結合、優化服務”改革的東風，充分吸納《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）提出的“以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款”的精神，取消劃撥土地使用權的出租、抵押的審批，充分激活劃撥土地使用權的市場價值。